Actualités réglementaires et décryptage du PLFSS 2026 : entre redressement fragile et tensions budgétaires

Article écrit par Charlène Martins, Manager, et Nathalie Rackovic, Associée.

L’automne 2025 marque une séquence parlementaire dense pour la Protection sociale, dans un contexte politique et économique particulièrement tendu. Déposé le 14 octobre 2025 avec une lettre rectificative le 23 octobre, le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) 2026 s’inscrit dans un environnement financier dégradé : selon la Cour des comptes, le déficit des régimes obligatoires de base et du Fonds de solidarité vieillesse atteindrait 23 Md€ en 2025, soit un doublement en deux ans, et devrait encore se creuser sans mesures correctives fortes.

Malgré une stabilisation de l’Ondam (objectif national des dépenses d’assurance maladie), la Cour alerte sur une « impasse de financement préoccupante » et souligne que la trajectoire de retour à l’équilibre reste incertaine. Le PLFSS 2026 tente donc d’amorcer un redressement fragile par 11,2 Md€ d’efforts, combinant économies et recettes nouvelles, tout en maintenant la pression sur la dépense publique.

Un contexte macroéconomique et politique sous contrainte

Le rapport de la Cour des comptes évoque une croissance atone (0,7 % en 2025), un ralentissement des recettes sociales (+2,4 %) et des dépenses structurellement dynamiques, notamment liées à la maladie et à la vieillesse.

Le gouvernement a d’ailleurs introduit par lettre rectificative la suspension de la réforme des retraites jusqu’en janvier 2028, reconnaissant l’impossibilité d’un équilibre à court terme.

Coup d’œil : décryptage du PLFSS 2026 par Périclès

Le déficit croissant de la Sécurité sociale met en évidence la nécessité de consolider durablement le modèle de Protection sociale. Dans sa trajectoire 2026, le PLFSS prévoit une hausse des recettes de 2,5 % (+16,3 milliards d’euros), portée notamment par :

• la progression de la masse salariale du secteur privé
• la rationalisation de certaines niches fiscales
• une contribution exceptionnelle des organismes complémentaires
• la fiscalisation des indemnités journalières versées au titre des affections de longue durée

Principales mesures et impacts pour les organismes complémentaires, les assurés et l’Assurance maladie

Autres mesures discutées

Le texte est actuellement en examen au Sénat. Le Parlement dispose d’un délai total de 70 jours pour se prononcer (50 jours à l’Assemblée nationale, puis 20 jours au Sénat). Les discussions se poursuivent dans un climat particulièrement mouvant, marqué par des désaccords persistants. De nombreux amendements continuent de remodeler le projet, rendant son équilibre encore précaire et son évolution difficile à anticiper.

En cas d’impasse, l’exécutif devrait envisager des solutions alternatives. Ayant réaffirmé à Matignon sa volonté de ne pas recourir à l’article 49-3, le gouvernement ne disposerait plus que de deux leviers pour garantir un budget 2026 d’ici la fin de l’année : une loi de finances spéciale ou une mise en œuvre par ordonnances — procédure encore inédite sous la Ve République. Dans ce contexte, l’issue des débats demeure très incertaine.

La Cour des comptes souligne que les économies inscrites dans le PLFSS 2026 reposent sur des hypothèses optimistes et une croissance modérée. Quant à la dette sociale, désormais supérieure à 160 Md€, elle ne pourrait être partiellement reprise par la caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) que sous réserve d’un retour durable à l’équilibre.

Pour les organismes complémentaires, l’instabilité réglementaire et la répétition de mesures fiscales ponctuelles accentuent la nécessité de disposer d’une vision claire et d’un dialogue stratégique durable. Les assurés, quant à eux, se trouvent au croisement de réformes aux logiques parfois contradictoires : maîtrise budgétaire, incitation à la responsabilité, et exigence d’universalité de la protection.

Quoiqu’il en soit, les informations disponibles à ce stade sur le PLFSS 2026 restent encore très limitées : avec des débats aussi animés, difficile de prévoir ce qui sortira réellement du texte une fois les discussions achevées.

Trois textes majeurs structurent en parallèle le paysage législatif de la fin d’année 2025

• La proposition de loi visant à instaurer une prévoyance collective obligatoire pour tous les salariés, qui pose les jalons d’un droit universel à la prévoyance et ambitionne de combler les inégalités de couverture en cas d’incapacité, invalidité ou décès.

Elle prévoit notamment :

1. Une négociation de branche avant juillet 2026 et une entrée en vigueur de l’obligation au 1er juillet 2028 ;
2. Une cotisation à 1,5 % du salaire, financée pour moitié au moins par l’employeur ;
3. Une portabilité renforcée des droits en cas de rupture du contrat de travail.

• La proposition de loi instituant une Sécurité sociale funéraire, qui complète la dynamique de réflexion sur l’extension du champ de la Protection sociale aux aléas de la vie. La proposition de loi vise à créer une sixième branche de la Sécurité sociale, consacrée à la prise en charge des frais funéraires et d’obsèques. Financée par une cotisation obligatoire de 0,3 % sur les salaires, cette branche permettrait à tous les assurés et leurs ayants droits de bénéficier d’une couverture minimale de 3 500 euros auprès d’opérateurs conventionnés.

• Le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude sociale et fiscale, adopté en première lecture par le Sénat le 18 novembre, s’inscrit dans une stratégie gouvernementale construite autour d’un triptyque : « mieux prévenir et détecter, mieux lutter et sanctionner, mieux recouvrer ». Il vise notamment à doter les administrations et organismes de Sécurité sociale d’outils plus performants de détection des fraudes, dans un contexte où les montants estimés de fraude sociale atteignent au moins 13 milliards d’euros par an, pour seulement 2,3 milliards détectés en 2024.

Zoom sur les 3 grands axes du projet de loi

Périclès vous donne rendez-vous dans ses prochaines publications pour suivre l’actualité réglementaire et l’avancée des débats du projet de loi de finances et des mesures législatives impactant le paysage de la Protection Sociale.

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